Конституцией Российской Федерации установлено, что каждый, кто законно находится на территории РФ вправе свободно передвигаться, выбирать место жительства и пребывания.

Праву на свободу передвижения корреспондирует обязанность гражданина уведомить компетентный государственный орган.

В советское время данная обязанность предполагала не уведомление, а получение разрешение (так называемая прописка).

Все изменилось с принятием Верховным Советом РСФСР Декларации прав и свобод человека и гражданина в 1991 году. Частью 1 статьи 12 Декларации, которой было провозглашено право каждого на свободу передвижения и выбора места в пределах Российской Федерации.

В развитии данной нормы был принят Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания жительства в пределах Российской Федерации".

Этот закон устанавливает следующие новеллы.
Во-первых, вводится исчерпывающий перечень мест, где право граждан на передвижение и выбор места жительства ограничено получением предварительного разрешения компетентного органа (в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение).

Во-вторых, установлено, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.

В-третьих, определен закрытый перечень действий, который необходимо совершить гражданину для того, что бы выполнить возложенную на него обязанность по регистрации. Данные действия включают в себя: предоставление документа, удостоверяющего личность и документ, подтверждающий правомерность владения помещением (заявление собственника, ордер и пр.).

В России, как обычно, всякое начинание встретило препятствие со стороны чиновников, которые ранее, используя механизм прописки и связанной с ней правовой ответственности, исходя из ведомственных и местнических интересов, противоправно воздействовали на общественные отношения.

Таким образом, каждая из названных выше новелл законодателя была умалена, что привело к сохранению пресловутому советскому паспортному режиму.

Первое принципиальное положение, устанавливающее места, в которых существует разрешительный порядок передвижения и жительства, нарушалось и нарушается следующим образом. Органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления либо прямо устанавливают ограничения на жительство на их территории "чужаков". Допускалось и допускается нарушение их прав, как правило экономических, например права собственности на объекты недвижимости. Либо косвенно - обязывают уплачивать сбор на развитие инфраструктуры, якобы, возникающий в связи с увеличением численности населенного пункта. Причем этот сбор составлял до 5000 минимальных размеров оплаты труда. Принимаемые гражданами и некоторыми должностными лицами (например, Уполномоченным по правам человека в РФ) меры не приводили к желаемым результатам. В некоторых субъектах РФ, дело доходило до того, что некоторые объединения граждан, в том числе военизированные, обеспокоенные судьбой Отечества, клятвенно обещали препятствовать выходу и выгрузке из поездов иногородних (как правило, лиц не "титульной" национальности) граждан и выгрузке их багажа.

Несмотря на провозглашенный в законе принцип правовой индифферентности факта наличия либо отсутствия регистрации гражданина по месту жительства. В основном документе гражданина РФ, удостоверяющего его личность, - паспорте гражданина Российской Федерации, предусмотрена возможность внесения записи о регистрации по месту жительства. Что приводит к злоупотреблениям. Гости столицы РФ - г.Москва - подвергаются унижению со стороны сотрудников милиции, требующих при отсутствии у них "московской прописки" предоставить документы, подтверждающие время нахождения на московской земле (например железнодорожный билет на поезд, на котором гражданин прибыл и убудет из города), давать пояснения и причинах приезда и пр., что грубо нарушает личные права граждан.

В Государственной Думе ФС РФ, рассматривался проект федерального закона о паспорте гражданина РФ. В данном законопроекте предлагалось исключить из реквизитов паспорта сведения и "прописке". Однако, в силу неизвестных автору данной статьи обстоятельств, вместо Закона Президент РФ издал указ, которым передал полномочия по утверждению положения о паспорте Правительству РФ. Не является однозначным вопрос: располагал ли сам Президент РФ полномочиям по регулированию столь значимого вопроса. Исходя из круга его прав, определенных статьями 83-89 Конституции РФ, нет.

Следует отметить, что Положение о паспорте гражданина принято в лучших советских традициях. Следует отметить и положительную тенденцию: новое законодательство об административной ответственности не предусматривает наказание работодателя за прием работника без паспорта либо прописки.

Относительно третьей новеллы, которой установлен исчерпывающий перечень действий, необходимых совершить гражданину для постановки на регистрационный учет по месту жительства. Здесь также имеют место многочисленные нарушения. Так Правилами регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства граждан уже в расширен перечень документов, предъявляемых при регистрации - военный билет (либо документ его заменяющий). Кроме того, даже в нарушении норм законодательства о воинской обязанности на граждан возлагалась обязанность по предварительной постановки на воинский учет.

Данное противоречие было устранено посредством внесения изменений в Правила учета граждан по месту жительства и воинского учета (Постановление Правительства РФ # 599 от 14 августа 2002 года).

Наша общественная организация неоднократно обращалась в различные государственные органы (прокуратуру, Правительство РФ, Президенту, Уполномоченному по правам человека, Государственную Думу РФ и др.) с требованием отменить незаконные установления. И прокуратура (Г.Задков - зам. прокурора Саратовской области) и ПВС МВД РФ (В.Н. Трифилов - начальник ПВС ГУВД Саратовской области, Н.М. Смородин - Первый заместитель ПВУ МВД РФ) констатировали законность требований сотрудников ПВС о предварительной постановке на воинский учет.

И лишь по прошествии более 8 месяцев позиция представителей этих органов изменилась.

Столь принципиальный вопрос не вызвал интереса у прославленного защитника прав человека Саратовской области А.С. Ландо, который ограничился лишь перенаправлением обращения в прокуратуру.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 2 февраля 1998 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года N 713" указал: "Введение же дополнительных требований о представлении каких-либо иных документов могло бы фактически привести к парализации соответствующих прав граждан".

Постановление Правительства РФ, которое частично восстановило режим законности при регистрации граждан по месту жительства, поскольку, как известно, государственные служащие в своей деятельности руководствуются не Конституцией, ни российскими Законами, а всякого рода инструкциями и указаниями.

Пунктом 2 постановления Правительства РФ об утверждении правил регистрации граждан по месту жительства было определено, что МВД совместно с заинтересованными ведомствами разрабатывает "инструкцию по применению правил". Названная инструкция содержит положения, аналогичные признанные незаконными Конституционным Судом РФ и в результате отменные самим Правительством.

Региональные "царьки" в лучших традициях развивают начинания Центра: так в Саратовской области: глава районной администрации обязал ПВС районного ОВД осуществлять регистрацию граждан, прибывших из некоторых бывших союзных республик, по месту жительства только после предоставления ими справки об отсутствии некоторых заболеваний. А Губернатор Саратовской области господин Аяцков Д.Ф. запретил ПВС области регистрировать граждан по месту жительства при отсутствии справки об отсутствии ВИЧ-инфекции.

К сожалению, автор статьи не может назвать круг лиц, на которых распространяется Постановление Губернатора, поскольку в Саратовской области считается за норму поведения власти, возлагать на граждан обязанности на основании неопубликованных нормативных актов (что нарушает ч.3 ст.15 Российской Конституции).

Помимо названных нарушений в Саратовской области в этой сфере имеются и такие: всякие документы, которые подаются гражданами в ПВС (лично либо через паспортисток ЖЭУ) должны заполняться за отдельную плату в некой организации (именуемой Саратовский региональный общественный фонд "Информация"). Якобы между этой организацией и ГУВД области заключен договор о сотрудничестве, согласно, якобы, которому фонд ведет учет граждан, проживающих на территории области, и формирует компьютерную базу. Факт наличия такого договора подтверждается тем, что во многих зданиях районных ОВД города Саратова открыты подразделения фонда. Паспортистки ЖЭУ/ДЕЗов и прочих подобных организаций отказываются принимать документы, заполненные гражданами самостоятельно. Отличие проводится на основании отметки, проставляемой в фонде при заполнении. Правоохранительные органы области не принимают мер по борьбе с данным нарушением правовых норм, устанавливающих право граждан на свободу передвижения и их право на защиту от навязывания услуг (в том числе, которое стало возможным в результате сговора органа власти и хозяйствующего субъекта). В других регионах, в частности в городе Воронеже, аналогичная ситуация была разрешена в пользу закона. Прокурор города внес соответствующий протест.

Подводя итог написанному, следует согласиться с мнением одного из авторов учебника по судебной статистике. Где в водной статье была озвучена следующая мысль: законы и судебные решения живут отдельной жизнью от фактически сложившихся общественных отношений.

В своем интервью Российской газете министр внутренних дел тов.Грызлов сказал, что прописка у нег до сих пор Санкт-Петербургская (или Московская), т.е. даже руководитель органа, осуществляющего регистрацию не различает уведомительную регистрацию по места жительства от разрешительной прописки.

Член координационного совета региональной общественной организации "Статус Либертатис"

Антон Норкин
21 августа 2002 года

Московская хельсинкская группа: 207-0178 (10:00-18:00), 208-1572 (18:00-21:00)
"Гражданское содействие": 973-5474
"Общероссийское движение за права человека": 291-7011
"Московская альтернатива": 201-86-03, круглосуточно.
Управление собственной безопасности МВД РФ: 200-4703; 200-2617; 222-4135
Управление собственной безопасности ГУВД г.Москвы: 200-9866; 200-8548; 200-8936; 200-8472

• Как прописаться в Москве по суду. Руководство к действию.
• Правила регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области от 30.03.1999- правовой анализ.
• Несколько слов о свободе передвижения.